L’alcoolisation au travail dans la fonction publique hospitalière

La fonction publique hospitalière s’est peu saisie de ce sujet, mais elle n’est cependant pas épargnée par cette problématique. Dans le processus de continuité des soins, les agents s’adressent à un public potentiellement fragile, sur lequel ils vont pratiquer des actes souvent lourds de conséquences. Ils utilisent à cette fin des techniques, des matériels et des produits dont la mise en œuvre nécessite la sobriété. Dès lors, l’administration hospitalière doit prendre en compte et prévenir l’intempérance éventuelle de certains de ses agents en service.

L’hôpital est tenu d’envisager l’ensemble des conséquences induites par la consommation d’alcool, pour les agents eux-mêmes, mais aussi pour les collègues et pour les usagers. En cas de dommages, il y a un risque d’engagement, à la fois de la responsabilité civile et pénale de l’établissement, de l’agent en cause, ainsi que de ses collègues. Il appartient dès lors à l’administration hospitalière de réglementer son fonctionnement interne, de manière à prévenir, contrôler et traiter les situations d’alcoolisation de ses agents en service. Les travaux des centres de gestion(1) constituent une source de référence à ce propos.

RESPONSABILITÉS

La responsabilité civile de l’administration peut être engagée sur le fondement du non-respect de son obligation de sécurité et de résultat. C’est le cas si l’agent en état d’ivresse cause un accident portant préjudice à lui-même ou à un tiers, sans que l’administration ne détecte les signes d’ébriété et ne lui interdise l’accès au poste de travail. L’administration peut aussi être poursuivie pénalement pour homicide ou blessure involontaire, non-assistance à personne en danger ou mise en danger de la vie d’autrui. L’agent lui-même et, à un degré moindre, ses collègues peuvent également voir leur responsabilité recherchée. L’agent est potentiellement auteur d’une faute inexcusable détachable du service au vu des dommages causés, s’il se trouve en état d’ébriété au moment des faits. Les collègues peuvent aussi se voir reprocher leur défaut de réaction au vu de l’état de l’agent qu’ils côtoient en service.

Responsabilités de l’employeur

Responsabilité indemnitaire

L’employeur public a l’obligation de veiller au respect des règles de sécurité sur les lieux de travail. En application des principes généraux de prévention prévus à l’article L. 4121-1 et suivants du Code du travail, applicables à la fonction publique hospitalière, l’employeur est tenu à l’obligation de sécurité de résultat en matière de prévention des risques professionnels. En cas d’accident, il sera présumé fautif, sauf s’il apporte la preuve qu’il est hors de cause. Dans certaines conditions, il pourra être responsable, même en l’absence de faute. Pour la chambre sociale de la Cour de cassation(2), « en vertu du contrat de travail le liant à son salarié, l’employeur est tenu envers celui-ci d’une obligation de sécurité de résultat ». Cette jurisprudence de droit privé fondamentale constitue la référence, dès lors que les règles du Code du travail relatives à la sécurité au travail sont aussi applicables aux établissements de santé publics. La Cour confère de plus à cette obligation « le caractère d’une faute inexcusable, au sens de l’article L. 452-1 du Code de la Sécurité sociale », dans la mesure ou « l’employeur avait ou aurait dû avoir conscience du danger auquel était exposé le salarié, et qu’il n’a pas pris les mesures nécessaires pour l’en préserver ».

La responsabilité de l’employeur public pour risque professionnel est rappelée par la circulaire du 23 décembre 2011 du ministère de la Santé(3), s’appuyant sur la jurisprudence du Conseil d’État(4). Elle énonce un rapprochement avec les règles de droit privé, considérant que, même en l’absence de faute de sa part, l’administration hospitalière est tenue de réparer les dommages corporels subis par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions. Ainsi, selon le ministère, « la responsabilité de l’administration pourrait être engagée dès lors que les mesures nécessaires de prévention de la santé des agents n’auraient pas été prises et qu’un dommage en aurait résulté directement ». La circulaire conclut que « ce régime de responsabilité en matière indemnitaire plaide pour la mise en place effective d’une véritable politique de prévention ».

Responsabilité pénale

La santé, à la fois physique et mentale, est une composante essentielle des conditions de travail. À ce titre, elle doit être au centre de toute décision en matière de gestion des ressources humaines. L’abstention d’agir dans ce domaine peut engager directement ou indirectement la responsabilité pénale du chef d’établissement, voire de ses agents sous certaines conditions. Précisément, les infractions non intentionnelles prévues en application de l’article 121-3 alinéa 4 du Code pénal trouvent à s’appliquer pour la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs. En cas de dommages occasionnés aux personnes physiques, la méconnaissance, par le chef d’établissement ou son délégataire, de la réglementation sur la sécurité des travailleurs constitue une faute pénale. Bien qu’ils n’aient pas souhaité le résultat dommageable, ils exposent autrui à un risque d’une particulière gravité qu’ils ne peuvent ignorer. Le chef d’établissement ou son délégataire sont responsables de la mise en œuvre de la réglementation applicable à la santé et de la sécurité au travail et doivent en répondre en cas de dommage consécutif aux manquements. Notons enfin que la responsabilité pénale du chef d’établissement peut également être engagée en l’absence même d’un dommage réel. Selon le 2^e alinéa de l’article 121-3 du Code pénal, « lorsque la loi le prévoit, il y a délit en cas de mise en danger délibérée de la personne d’autrui ». L’objectif du délit de mise en danger d’autrui prévu par le législateur est de prévenir les accidents, en réprimant les manquements graves aux règles de sécurité, y compris en l’absence d’accident.

Responsabilités de l’agent et de ses collègues

Responsabilités de l’agent

L’agent intempérant est également responsable des dommages qu’il cause. Au plan civil, il peut être condamné personnellement à participer pour tout ou partie au paiement des dommages occasionnés par sa faute, au service, à des usagers ou à des tiers.

Si l’agent est victime d’un accident causé par son imprégnation alcoolique, dans l’exercice de ses fonctions ou entre le lieu du travail et le domicile, il perd le bénéfice de certaines protections. Il ne bénéficiera pas du régime des accidents de service, ni de la protection fonctionnelle telle que prévue à l’article 11 de la loi statutaire de 1983. En effet, la jurisprudence considère que l’état d’ébriété constitue une faute personnelle détachable de l’exercice des fonctions. Enfin, il convient de rappeler que l’ivresse en tant que telle ne constitue pas un motif de sanction. En revanche, les conséquences de l’imprégnation alcoolique sur le comportement de l’agent peuvent faire l’objet d’une procédure disciplinaire. En effet, l’agent en état d’ébriété peut manquer de retenue et entraîner une mauvaise exécution du travail. Ce comportement peut se caractériser notamment par des retards répétés, l’insubordination, de l’agressivité et de la violence, un absentéisme ou bien une incapacité à exécuter le travail demandé. Il s’agit d’autant de faits qui constituent un manquement aux obligations professionnelles inhérentes au statut d’agent public.

Responsabilités des collègues de l’agent

Les dispositions du législateur prévues à l’article L. 4122-1 du Code du travail nous indiquent qu’en fonction de sa formation et de ses possibilités, le travailleur doit prendre soin, non seulement de sa propre santé et sécurité, mais aussi de celle des autres personnes concernées par ses actes ou ses omissions au travail. De plus, selon les termes de l’article 223-6 du Code pénal, l’agent qui est témoin d’actes dangereux pour lui-même ou autrui, de la part d’un collègue en état d’ivresse, doit intervenir. Pour la chambre criminelle de la Cour de cassation(5), l’infraction est constituée dès lors que l’employé n’était pas en état de conduire et qu’un cadre ou collègue aurait pu intervenir, sans employer la force et sans risque pour lui-même. En cas d’abstention, le cadre ou le collègue peut être poursuivi pénalement pour omission de porter secours et pour mise en danger de la vie d’autrui. De plus, le droit d’alerte prévu par l’article L. 4131-1 et suivant du Code du travail induit que, face à un risque grave présenté par une personne en état d’ivresse, l’agent est soumis à une obligation d’assistance et de signalement, dès lors qu’il a un motif raisonnable de penser que la situation présente un danger grave et imminent. En l’occurrence, dans la mesure du possible, l’agent témoin doit en premier lieu directement intervenir auprès de l’agent concerné. Sinon, a minima, il doit alerter le supérieur hiérarchique à même d’intervenir. Dès lors, face à ce type de situation, ne rien faire et garder le silence par “esprit de solidarité” avec l’agent concerné constitue une erreur d’appréciation potentiellement lourde de conséquences.

CONDUITE À TENIR

En cas de laxisme face à l’intempérance des agents, la responsabilité de l’établissement public de santé et de son représentant est engagée sans ambiguïté. Il est donc nécessaire de réglementer au niveau interne de l’institution. Les comportements anormaux et la dégradation de la santé manifeste d’un salarié doivent alerter et faire réagir sa hiérarchie. Il faut aussi évaluer l’impact possible d’un problème de vigilance induit par l’intempérance, par rapport au service public, dans les situations à risques. Ceci nécessite d’abord d’adopter des mesures préventives (lire l’encadré p. 28), mais aussi de prévoir des mesures d’accompagnement et de contrôle le cas échéant. Ainsi, dans certains cas de figure, le recours au contrôle d’alcoolémie peut s’avérer indispensable. Le gouvernement interrogé sur la possibilité et les conditions permettant à une administration d’opérer des contrôles inopinés d’alcoolémie sur ses agents a d’ailleurs rappelé le cadre juridique, par la voix du ministre de l’Intérieur(6). Contrairement à certains a priori, il existe bien un cadre juridique permettant de faire face à ces situations.

Accompagnement et contrôle

Il convient de distinguer deux cas de figure d’alcoolisation en service. En effet, la nécessité d’un accompagnement peut être envisagée en dehors d’un contexte de danger. Mais il peut s’agir de cas où le danger est réel et imminent, qui nécessitent des mesures spécifiques de contrôle. Enfin, il est également nécessaire d’envisager la conduite à tenir, en cas de refus du contrôle par l’agent concerné.

Accompagnement “à froid”

L’autorité hiérarchique doit déclencher un entretien avec la personne concernée, dès que les signes sont avérés. Pendant cet entretien, les points observés doivent être décrits de manière objective, mais avec tact et mesure. L’autorité doit signaler à l’agent le repérage d’un changement de comportement pouvant être lié à une consommation de substances psycho-actives. Il faut alors prendre en compte la souffrance de la personne, mais aussi lui notifier que le bon fonctionnement du service est en jeu. L’agent doit aussi être sensibilisé à l’éventualité d’une sanction disciplinaire. Il s’agit d’ouvrir le dialogue avec l’agent qui devra être informé des aides possibles sur le plan médical et social, mais aussi de l’obligation de rencontrer le médecin de prévention. L’entretien fera enfin obligatoirement l’objet d’un compte rendu écrit par l’autorité hiérarchique à destination de l’agent et du médecin de prévention.

Outre la surveillance médicale, le médecin de prévention doit rendre un avis sur l’adéquation santé-travail pour l’agent concerné. De manière plus spécifique, il devra évaluer l’aptitude de l’agent à reprendre son poste de travail et décidera des éventuels restrictions ou aménagements de postes nécessaires. De plus, en accord avec l’agent, une rencontre avec le responsable hiérarchique et le médecin de prévention doit être organisée pour mettre en place un contrat d’accompagnement. Ce contrat, qui doit être établi dans un climat de confiance, doit intégrer une définition d’objectifs réalisables par chacun des contractants. Les éléments du contrat pourront porter, par exemple, sur l’engagement du salarié à respecter les horaires, les règles de sécurité et les rendez-vous fixés. Enfin, un suivi devra être mis en place.

Le contrôle par éthylotest en cas de danger “à chaud”

Conduite à tenir en cas de refus de contrôle par l’agent

Le Conseil d’État(11) a considéré que l’agent public, manifestant des signes d’ébriété, qui refuse de se soumettre à l’épreuve d’alcootest, est auteur de faits de nature à justifier une sanction disciplinaire. Si l’agent refuse de se soumettre, il y a alors présomption de l’état d’ivresse à son égard. Le refus de se soumettre à un contrôle d’alcoolémie peut être considéré dans ce cas comme un refus d’obéissance et sanctionné en conséquence. En l’occurrence, la réponse du gouvernement (voir supra) rappelle que, conformément à l’article R. 4228-21 du Code du travail, applicable à toutes les fonctions publiques, il est interdit de laisser pénétrer ou séjourner sur le lieu de travail des personnes en état d’ébriété. Par ailleurs, être en état d’ébriété sur le lieu de travail constitue un manquement aux obligations d’un agent public, donc une faute susceptible d’être sanctionnée. C’est ce que rappelle la circulaire du ministère de la Justice ( voir supra) indiquant que « le fait de présenter des signes manifestes d’ébriété et le refus de se soumettre à l’épreuve de l’alcootest sont de nature à justifier des poursuites disciplinaires ». Signalons enfin que, dans le cadre des dispositions du règlement intérieur de l’établissement, l’agent en question doit impérativement avoir la possibilité de contester le résultat de l’éthylotest en demandant une contre-expertise.